Mitä on tapahtumassa hallituksen palkkatukiuudistukselle?

Jukka Haapakoski

”Palkkatuesta ei tule luopua koronan varjolla. Päinvastoin, pitkäaikaistyöttömyyden kasvaessa, palkkatukimäärärahoja on pakko lisätä, jotteivat ihmiset jää tyhjän päälle”, sanoo Työttömien Keskusjärjestön toiminnanjohtaja Jukka Haapakoski.

Mitä on tapahtumassa hallituksen palkkatukiuudistukselle?

Työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön arvioiden mukaan palkkatuen työllisyysvaikutus on jäämässä tuhanteen henkilöön (Teemu Muhonen, Helsingin Sanomat 30.6.2020). Pitkällä aikavälillä palkkatuella saadaan vain satoja henkilötyövuosia lisää. Tämä on kaukana Pääministeri Rinteen ja Työministeri Harakan esityksestä, jossa puhuttiin 10 000–20 000 työllisestä lisää. Mitä on tapahtumassa hallituksen palkkatukiuudistukselle?

Palkkatuen suora työllisyysvaikutus on yksinkertaisesti se, kuinka monta henkilöä palkkatuella työllistetään. Jos palkkatuen työllisyysvaikutus on laskettu tuhanteen, taloudellinen lisäpanostus on jäämässä erittäin vaatimattomaksi.

Antti Rinne totesikin 1.7.2020, että
– Jokainen tervejärkinen ymmärtää, että kun lomautusten määrä on koronan myötä kaksinkertaistunut, niin alkuperäinen työllisyystavoite ei voi toteutua.
– Nyt keskitytään siihen, miten pidetään nykyisillä työntekijöillä työpaikka eikä uusien työpaikkojen luomiseen. Tällä hetkellä on mahdoton arvioida normaalien työllistämistoimien vaikutuksia.” (Iltalehti 1.7.2020).

Tämä on huono uutinen. Palkkatukioikeus on tärkeä etenkin niillä työttömillä, jotka ovat olleet pitkään työttömänä. Pitkään työttömänä olleilla harvalla on taloudellista mahdollisuutta lähteä opiskelemaan tai ryhtyä yrittäjäksi. Monelle palkkatuettu työpaikka on paras, jollei ainoa, keino päästä ansiotyöhön kiinni.

Hallituksen täytyy uskaltaa toteuttaa erilaisia työllisyyttä edistäviä toimenpiteitä yhtäaikaisesti tilannekuvan muuttumisesta huolimatta. Pitkäaikaistyöttömät ovat jo nyt jääneet koronan aikana paitsioon SOSTEn juuri julkaiseman sosiaalibarometrinkin mukaan. Pitkittämällä työllisyysratkaisuja menetetään paljon tarpeellista työvoimaa. Jos muuta työtä ei koronan takia tarjota, loogista olisi lisätä aiottuja palkkatukimäärärahoja.

Miksi palkkatuen käyttöä ei lisätä reilusti?

Palkkatuki on määräaikainen tuki. Palkkatuen hyötyä arvioidaan ensisijaisesti siitä näkökulmasta, kuinka hyvin työllinen sijoittuu avoimille työmarkkinoille palkkatukijakson jälkeen. Avoimilla työmarkkinoilla tarkoitetaan pääsiassa markkinaehtoisia, yritysten järjestämiä työpaikkoja.

Veronmaksajan näkökulmasta ideaalia on se, jos markkinat työllistäisivät kaikki ilman julkista tukea. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut. Täystyöllisyys (tai tarkemmin pitkäaikaistyöttömyyden väheneminen muutamaan tuhanteen) saavutettiin hetkellisesti ennen 90-luvun lamaa. Silloinkin Lex Leppäsen lainsäädännön turvin. Aktiivisen työllisyyspolitiikan rooli silloinen palkkatuki mukaan lukien oli keskeinen tavoitteen saavuttamiseksi.

Työllisyystavoitteen saavuttaminen palkkatukea käyttäen olisi suorana kustannuksena verrattain suuri investointi. Tämä johtuu ensisijaisesti siitä syystä, että työttömiä on Suomessa paljon, pitkäaikaistyöttömiä oli toukokuun yli 67 000 henkilöä. Yksittäisenä tukitoimenpiteenä palkkatuen suuruus suhteessa mediaanipalkkaan on pieni. Suhteessa Ruotsiin tai Tanskaan, Suomen panos palkkatukeen on suhteellisen pieni.

Palkkatuen vaikuttavuuden arvioinnin näkökulma on suppea

Palkkatuen vaikuttavuuden kriteerinä pidetään työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Silloin palkkatukea verrataan muihin työllisyystoimenpiteisiin, valmennuksiin, työkokeiluun, omaehtoiseen opiskeluun jne.

Työttömän näkökulmasta edut näissä toimenpiteissä ovat erilaiset, koska tulotaso näissä toimenpiteissä vaihtelee. Lisäksi valikoituminen näihin eri toimenpiteisiin on riippuvainen asiakkaan henkilökohtaisesta tilanteesta ja alueen työllisyysmahdollisuuksista.

Tämän lisäksi taloustieteilijät arvioivat markkinoiden optimoinnin näkökulmasta:
”tehokkuustappioita (”deadweight effect”), jos osa tuetuista henkilöistä olisi työllistynyt ilman palkkatukea. Tällöin voidaan väittää, että palkkatuen kohdentaminen ei ole onnistunut oikein. Toisaalta palkkatuen mahdollisia työllisyysvaikutuksia syövät syrjäytys- (”displacement effect”) ja substituutiovaikutukset (”substitution effect”). Syrjäytysvaikutuksella tarkoitetaan sitä, että palkkatuettu henkilö voi viedä työpaikan henkilöltä, joka ei tarvitse palkkatukea työllistyäkseen. Substituutiovaikutuksen tapauksessa taas yritykset saattavat muuttaa työn sisältöä niin, että palkkatuetut voivat alkaa hoitamaan yrityksen muiden työntekijöiden työtehtäviä ja näin jarruttaa muiden kuin palkkatuettujen työllisyyden kasvua.” (Julkaisu: Toimiiko palkkatuki.)

Palkkatuen kokonaisvaikutusten selvittäminen näillä oletuksilla on jo teoriatasollakin haastavaa ja nojaa vahvoihin oletuksiin. Empiirinen tutkimus on vielä haastavampaa. Mistä saadaan sopivaa vertailuaineistoa, kun pakkatukea sovelletaan kansallisella tasolla ja vaihtelevissa olosuhteissa?

Tästä huolimatta vahvoja johtopäätöksiä on vedetty palkkatuen vaikuttavuudesta. Esimerkiksi ETLA omassa selvityksessään on arvioinut palkkatuen avoimille työmarkkinoille työllistävän vaikutuksen hiukan positiiviseksi yrityksissä ja neutraaliksi kunnissa ja yhdistyksissä.

Katse työstä saadun hyödyn arviointiin

Se mikä palkkatuen taloudellisen tehokkuuden ja vaikuttavuuden arvioinnissa helposti näyttää unohtuvan on itse työstä saatu hyöty. Työsuhteen aikana luodaan palvelua tai hyödykkeitä, joista on edunsaajille hyötyä. Tämä näkökulma on etenkin relevantti analyysissa, jossa huomioidaan kuntien ja järjestöjen teettämä työ, joka synnyttää puhtaasti uutta lisäarvoa yhteiskuntaan. Hyötyjinä yhdistyksissä ovat niukoilla tuloilla ja voimavaroilla pärjäävät ihmiset.

Valtion talouden näkökulman lisäksi on myös sosiaalipoliittinen ja inhimillinen näkökulma. Jos on yli kaksi vuotta etsinyt töitä ja elää perusturvan tai pelkän toimeentulotuen varassa, tilanteesta on todella vaikea ponnistaa takaisin työelämään. Opiskelu tai muuttaminen uudelle paikkakunnalle työn perässä ei ole kaikille realistinen vaihtoehto henkilökohtaisista tai perheeseen liittyvistä syistä. Väliinputoaminen on monen tekijän summa. Palkkatuetulla työllä voidaan hakea henkilökohtaisia ja paikallisia työllistymisratkaisuja.

Moni työtön on joutunut myös tilanteeseen, jossa eri toimenpiteitä ketjutetaan – on valmennusta, pitkäkestoista kuntouttavaa työtoimintaa, työkokeilujaksoja jne. Palkkatuettu työ on vähimmäistakuu, että näistä muista aktiivisen työvoimapolitiikan keinoista työllistyy palkkatyöhön. Ilman sitä, koko rakennelman oikeutus on vaarassa sortua. Miksi motivoitua toimenpiteisiin, jos takeet työllistyä ovat heikot?

Pitkittynyt köyhtyminen heikentää hyvinvointia monin tavoin. Inhimillisestä näkökulmasta oleellista on työttömyyden kokemuksen purkaminen, ansiotason nousu sekä työssä vaadittavien taitojen kehittyminen.
Työpaikkoihin liittyy sosiaalinen kanssakäyminen yhteisesti sovituilla ehdoilla, siihen liittyvät sosiaaliset hyödyt sekä terveydellisetkin näkökulmat.

Työttömien terveydenhoito on jäänyt jälkeen työterveyshuollossa. Tämä ns. sosiaali- ja terveydellinen näkökulma tulee huomioida. EU:ssakin tuulta purjeisiin saanut hyvinvointitalouden näkökulmaa tarvitaan, jossa talouden rinnalla huomioidaan sosiaaliset ja terveydelliset näkökulmat.

Mitä muita vaihtoehtoja on olemassa?

Palkkatuki on jo melko tehokas ratkaisu työllistymisen tukemiseksi. Se on kaikkien työnantajien käytössä ja jakaantuu monenlaisiin töihin ottaen huomioon sekä työnantajan että tekijän tarpeita.

Muitakin vaihtoehtoja työllistämiseen on. Valtio ja kunnat voivat esimerkiksi tilata enemmän julkisia hankintoja ja soveltaa sosiaalisia kriteereitä näissä julkisissa hankinnoissa. Kun kohderyhmää työllistyy niihin, tällöin ei välttämättä tarvita palkkatukea. Tämä varsin ilmiselvä työllisyyttä lisäävä ratkaisu jää vähemmälle huomiolle työllisyyskeskustelussa. Kuntien ja valtion ylivelkaantuminen on pääfokus.

Eniten palstatilaa saavat taloustieteilijöiden ja politiikkojen rakenteellisiin uudistuksiin liittyvät toimenpidevaatimukset, jolloin huomio keskittyy työttömyyden osalta pääasiassa sosiaaliturvajärjestelmäämme.

Tämä on jokseenkin hämmentävää, koska rakenteelliset uudistukset perustuvat epäsuoriin olettamuksiin työllisyyden kehityksestä ja työn kannusteista sen sijaan, että huomio olisi suorissa työvoimaa tarvitsevissa hankkeissa. Tutkimustuloksia on, mutta näissä on vahvat oletukset taustalla. Kun valtion ja kuntien budjetit ovat tiukan väännön kohteena, säästöjä on helpompi toteuttaa, kun luvataan vastapainoksi lisää työllisyyttä ja verotuloja.

Peruslähtökohta on, että markkinat hoitaisivat työllisyyden, kun työvoiman kysyntä ja työvoiman tarjonta kohtaavat. Työvoiman tarjontaan vaikuttavat mm. heikentävästi sosiaaliturvajärjestelmän mutkikkaat kannustimet tai liian suuret etuudet. Paikallisella sopimisilla saataisiin työntekijöille sopivat palkat ja työsuhde-edut.
Sosiaaliturvajärjestelmämme on kasvanut mutkikkaaksi ja uudistamisvaraa on. Työllisyyden näkökulmasta huomio on usein leikkaustarpeissa, jotta saadaan kannustettua työttömiä töihin. Tukia pienentämällä tai lyhentämällä oletetaan työttömien määrän vähenevän.

Suomen perusturvan taso ei täytä Euroopan minimivaatimusta

Suomen perusturvan taso ei kuitenkaan täytä Euroopan neuvoston johtopäätösten mukaan Euroopan neuvoston minimivaatimusta. Perusturvassa ei ole inhimillisestä näkökulmasta leikkausvaraa, mutta mutkikkuutta voitaneen vähentää. Leikkauksilla merkittävästi heikennettäisiin jo haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten hyvinvointia.
Sosiaaliturvauudistuksen toteuttaminen on pitkä tie, jossa ei olla saatu viime vuosien saatossa kovin merkittäviä kokonaisuudistuksia työttömyysturvan 120 euron korotusta lukuunottamatta. Asiantuntijoiden ja politiikkojen aikaa ja rahaa on kyllä palanut. Itse näen, että kannattaa keskittyä suoriin työllistämistoimiin palkkatuen yms. aloitteiden edistämisellä siten, että pääfokus on itse työllisyystavoitteen edistämisessä.

Positiivisista taloudellisista kannustimista ei ole toistaiseksi vahvaa työllisyysnäyttöä. Esimerkiksi perustulokokeilussa ei ollut merkittäviä työllisyysvaikutuksia. Hyvinvointi toki lisääntyi, mikä on sinänsä hyvä asia. Perustulokokeilussa koeasetelma on saanut paljon kritiikkiä, joten viimeistä sanaa ei siitä ole vielä sanottu. Viitteet ovat siihen suuntaan, että ennemmin kannattaa keskittyä työllisyystekoihin ja hyviin palveluihin, kuin sosiaaliturvaan liittyviin kannustimiin.

Palkkatuesta ei tule luopua koronan varjolla. Päinvastoin, pitkäaikaistyöttömyyden kasvaessa, palkkatukimäärärahoja on pakko lisätä, jotteivat ihmiset jää tyhjän päälle.

Työttömien Keskusjärjestön toiminnanjohtaja,
Jukka Haapakoski

nuoli