Julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden väliaikaista järjestämistä koskeva lainsäädäntö

Lausunto julkis­ten työvoima- ja yritys­pal­ve­lui­den väliai­kaista järjes­tä­mistä koske­vasta lain­sää­dän­nöstä

TEM/503/03.01.01/2018 TEM020:00/2018

Lausun­to­pyyntö; luon­nos halli­tuk­sen esityk­seksi edus­kun­nalle julkis­ten työvoima- ja yritys­pal­ve­lui­den väliai­kaista järjes­tä­mistä koske­vaksi lain­sää­dän­nöksi.

Työt­tö­mien Keskus­jär­jestö kiit­tää mahdol­li­suu­desta ottaa kantaa työvoima- ja yritys­pal­ve­lui­den väliai­kaista järjes­tä­mistä koske­vaan lain­sää­dän­töön.

Tällä lain­sää­dän­nöllä luodaan yksi­tyi­sille palve­lun­tuot­ta­jille uudet mahdol­li­suu­det toimia työt­tö­mien työn­ha­ki­joi­den palve­lu­pro­ses­sin edis­tä­jinä — tavalla jota ainoas­taan julki­nen valta on tähän mennessä toteut­ta­nut. Varsi­nais­ten palve­lun­tuot­ta­ja­han­kin­to­jen teke­mi­nen olisi kunkin elinkeino‑, liikenne- ja ympä­ris­tö­kes­kuk­sen ja työ- ja elin­kei­no­toi­mis­ton harkin­nassa. Hankin­ta­la­kia sovel­let­tai­siin hankin­toi­hin. TE-toimis­tot vastai­si­vat myös jatkossa työt­tö­mien sank­tioin­nista.

Yksi­tyi­sillä palve­lun­tuot­ta­jilla olisi mahdol­lista jatkossa toteut­taa:

1) 2 luvun 4 ‑7 §:ssä tarkoi­tet­tuja työn­ha­ki­jan palve­lu­pro­ses­siin liit­ty­viä toimia;
2) 3 luvun 2 §:ssä tarkoi­tet­tuja työn­vä­li­tys-palve­luja;
3) 4 luvun 2 — 5 §:ssä tarkoi­tet­tuja asian­tun­tija-arvioin­teja, amma­tin­va­linta- ja uraoh­jausta, valmen­nusta ja koulu­tus­ko­kei­luja sekä työko­kei­luun ohjaa­mista;
4) 5 luvun 1 §:ssä ja 2 §:n 1 momen­tissa tarkoi­tet­tua työvoi­ma­kou­lu­tusta;
5) 8 luvun 5 §:ssä tarkoi­tet­tuja yritys­toi­min­nan kehit­tä­mis­pal­ve­luja;
6) 1–5 kohdassa tarkoi­tet­tui­hin verrat­ta­via kohtuul­li­seksi katsot­ta­via palve­luja ja toimia.

Miksi yksi­tyi­sille palve­lun­tuot­ta­jille halu­taan antaa julki­nen rooli työt­tö­män asia­kas­pal­ve­lu­pro­ses­sissa? Mitä sillä saavu­te­taan? Mitä tällä mene­te­tään?

Ymmär­tääk­semme jatkossa yksi­tyi­set palve­lun­tuot­ta­jat työs­ken­te­le­vät samalla virka­vas­tuulla kuin TE-toimis­ton virkai­li­jat. On tärkeää kuiten­kin huomioida palve­lun­tuot­ta­jien erot. Yksi­tyis­ten yritys­ten tehtä­vänä on maksi­moida omis­ta­jan voitto ja julkis­ten palve­lu­jen roolina on toimia ylei­sen hyvän eteen. Haas­teena on, miten varmis­te­taan jatkossa, että yksi­tyi­set palve­lun­tuot­ta­jat toimi­vat mahdol­li­sim­man paljon julki­sen hyvän eteen, mahdol­li­sim­man pienellä vero­ra­sit­teella heiken­tä­mättä työt­tö­mien oikeus­tur­vaa. Onko ylipää­tään tarkoi­tuk­sen­mu­kaista ohjata yhtei­siä vero­va­roja yritys­ten tulok­sen teke­mi­seen?

Alla on havait­se­miamme lain mahdol­li­suuk­sia ja riskejä.

Mahdol­li­suu­det:

1. Palve­luoh­jaus nopeu­tuu ja on jous­tava:
Yksi­tyi­sen palve­lun­tuot­ta­jan ei tarvit­sisi jatkossa asioida TE-toimis­ton kanssa, kun se osana omaa järjes­tä­määnsä palve­lun­pro­ses­si­aan sopii esimer­kiksi työko­kei­lun järjes­tä­mi­sestä työt­tö­män kanssa. Näin yksi­tyi­seltä palve­lun­tuot­ta­jalta sääs­tyy aikaa, kun sen ei tarvitse asioida TE-toimis­ton viran­omais­ten kanssa. Palve­lu­no­peus on myös työt­tö­män etu, koska työt­tö­män ei tarvitse odot­taa TE-viran­omai­sen päätöstä, koska palve­lun­tuot­taja on palve­lu­pro­ses­sin omis­taja ja päät­tää. Jos kaikki sujuu hyvin, tämä olisi uudis­tuk­sen merkit­tä­vin paran­nus ja hyöty.
Ongel­maa, jossa päätök­set tule­vat viiveellä voisi myös paran­taa siten, että TE-toimis­toi­hin palka­taan riit­tä­västi henki­lö­kun­taa vastaa­maan asia­kas­tar­pei­siin, ettei synny epätar­koi­tuk­sen­mu­kai­sia viiveitä.

2. Asia­kas­tie­to­jär­jes­tel­män ulkois­ta­mi­nen yksi­tyi­sille palve­lun­tuot­ta­jille
Yhtei­nen julki­nen asia­kas­tie­to­kanta on tärkeä, jottei palve­lun­tuot­ta­jay­ri­tyk­sille keskity liikaa tieto­pää­omaa. Jos palve­lun­tuot­ta­jat omis­tai­si­vat myös palve­lu­pro­ses­si­jär­jes­tel­män asia­kas­tie­toi­neen, syntyisi siitä suhteet­to­mia mono­po­lia­se­ma­hyö­tyjä. Nämä hyödyt kasaan­tui­si­vat hankin­ta­kier­ros­ten tois­tuessa. Eten­kin pitem­mällä tähtäi­mellä ratkaisu saat­taisi rapaut­taa julki­sen palve­lu­jär­jes­tel­män itse­näi­syy­den ja luoda riip­pu­vuutta yksi­tyi­sistä palve­lun­tuot­ta­jista, jotka toimi­vat oligo­po­li­soi­dussa mark­ki­na­ti­lan­teessa.

3. Palve­lui­den yhdis­tä­mi­nen asiak­kaan kannalta tarkoi­tuk­sen­mu­kai­seksi koko­nai­suu­deksi
Osana maakunta/sote uudis­tusta palve­lu­pro­ses­sin ulkois­ta­mi­nen yksi­tyi­sille palve­lun­tuot­ta­jille voi jatkossa mahdol­lis­taa uusien palve­lu­ko­ko­nai­suuk­sien luomi­sen. Eten­kin sosi­aali- ja terveys­pal­ve­lui­den, koulu­tus­pal­ve­lui­den ja työl­li­syys­pal­ve­lui­den raja­pin­noissa voisi olla uuden­lai­sia mahdol­li­suuk­sia löytää työt­tö­män työn­ha­ki­jan kannalta uuden­lai­sia polkuja työl­lis­ty­mi­selle.

4. Mahdol­li­suus työt­tö­mien yhdis­tyk­sille toimia palve­lun­tuot­ta­jina
Työt­tö­mien yhdis­tyk­siltä on leikattu työl­li­syys­po­liit­tista avus­tusta ja palk­ka­tu­kea. Uudis­tus voisi olla mahdol­li­suus työt­tö­mien yhdis­tyk­sille tarjota uuden­lai­sia palve­luita eten­kin pitkä­ai­kais­työt­tö­mille. Työt­tö­mien yhdis­tyk­sille on kerty­nyt ainut­laa­tuista asian­tun­te­musta, joka on kilpai­luetu. Tämä edel­lyt­tää, että palve­lu­han­kin­noissa otetaan työt­tö­mien yhden­ver­tai­suus vaka­vasti ja luodaan mark­ki­nat myös työmark­ki­noilla runsaasti tukea tarvit­se­ville työt­tö­mille laki­uu­dis­tuk­sen tavoit­tei­den mukai­sesti.

Riskit:

1. Uudis­tus uhkaa heiken­tää työt­tö­mien oikeus­tur­vaa
Huolena on, miten käy, jos yksi­tyi­nen palve­lun­tuot­taja ohjaa työt­tö­män työko­kei­luun, johon työtön ei mieles­tään ole sopiva esimer­kiksi tervey­del­li­sistä syistä tai muista katso­mis­taan perus­teista ja josta hän kiel­täy­tyy tai jonka hän keskeyt­tää. Käykö niin, että yksi­tyi­nen palve­lun­tuot­taja välit­tää tiedon TE-toimis­tolle, joka arvioi yksin­ker­tais­tet­tu­jen fakto­jen avulla, evätäänkö työn­ha­ki­jan työt­tö­myys­turva vai ei? Onko TE-toimis­toilla jatkossa käytet­tä­vis­sään kaikki tarpeel­li­set tiedot, kun pääte­tään työt­tö­mien oikeus­tur­vasta ja toimeen­tu­losta?

Koska TE-toimisto ei ole palve­luoh­jaus­pro­ses­sissa asian­omai­nen, on riski, että sillä ei ole yhtä katta­via tietoja asia­kas­pal­ve­lu­ko­ko­nai­suu­desta, kuin ennen.
Jos työtön valit­taa päätök­sestä, viiväs­tyykö työn­ha­ki­jan työt­tö­myys­tur­van käsit­tely aiem­masta. Mitä ovat ne faktat, joita palve­lun­tuot­ta­jan pitää tarjota TE-toimis­toille, jos työtön valit­taa työt­tö­myys­tur­van evää­mi­sestä johtu­vasta päätök­sestä? Viiväs­ty­vätkö käsit­te­ly­ajat nykyi­sestä?

Onko perus­tus­lain näkö­kul­masta oikein, että yksi­tyi­nen palve­lun­tuot­taja on ohjaus­vas­tuussa palve­lu­pro­ses­sista, joka voi johtaa työn­ha­ki­jan karens­siin? Voiko yksi­tyi­sellä palve­lun­tuot­ta­jalle syntyä palve­lui­den tuot­ta­jana epäterve intressi vaikut­taa siten, että työt­tö­mälle tulee karenssi? Tällai­nen tilanne saat­taisi syntyä, kun palve­lun­tuot­ta­jan kannus­ti­mena on tulos­vas­tuu. Palau­te­taanko työmark­ki­noilla runsaasti tukea tarvit­se­vat asiak­kaat TE-toimis­toille, tai muutoin evätään palve­luista. Tätä täytyy arvioida lakie­si­tyk­sessä erit­täin perus­teel­li­sesti!

Voi olla myös niin, että ei ole yritys­ten etu brändi- ja mark­ki­noin­ti­syistä aiheut­taa työt­tö­mille työt­tö­myys­tur­van epää­mi­seen johta­via päätök­siä palve­lu­pro­ses­seissa. Tämä voi johtaa entistä löpe­röm­pään työt­tö­myys­tur­van tulkin­taan, jossa työt­tö­mät, jotka ovat tosia­sial­li­sesti muiden esim. sosi­aali- tai terveys­pal­ve­lui­den tarpeessa roik­ku­vat työt­tö­minä työn­ha­ki­joina ja mitään ei tehdä heidän työky­vyn tai työl­lis­ty­mi­sen eteen.

Pelkkä riski siitä, että yksi­tyi­nen yritys voisi käyt­tää julkista valtaa työt­tö­män oikeus­tur­vaa heiken­tä­västi on jo saanut raivoi­saa palau­tetta, kun Työt­tö­mien Keskus­jär­jestö on tehnyt asiasta kyse­lyn. Epäil­lään, että tämä johtaa ns. ”orja­mark­ki­noi­hin.”

2. Riskinä julki­sia etuja maksi­moi­vat palve­lun­tuot­ta­ja­ket­jut
Riskinä voi olla myös yksi­tyi­set palve­lu­tuot­ta­ja­ket­jut, jotka raken­ta­vat palve­lun maksi­moi­malla hyötynsä työt­tö­män oikeus­tur­van ja veron­mak­sa­jien kustan­nuk­sella. Nyt esimer­kiksi pitkä­ai­kais­työt­tö­män voi palkata vuoden mittai­sella koea­jalla. Voisiko yksi­tyi­set voit­toa tavoit­te­le­vat yrityk­set muodos­taa erään­lai­sen julki­sia vero­va­roja hyödyn­tä­vän liuku­hih­nan, jossa pitkä­ai­kais­työt­tö­miä ketju­te­taan alle vuoden mittai­silla sopi­muk­silla työteh­tä­viin hyödyn­täen kaik­kia mahdol­li­sia julki­sia tukia? Ketjussa olisi eri osapuo­lia, jotka jakai­si­vat keske­nään ketjun hyödyt.

Esimer­kiksi yritys X toimisi työn­vä­li­tys­pal­ve­lu­yrit­tä­jänä saaden onnis­tu­neesta polu­tuk­sesta avoi­mille mark­ki­noille palk­kion. Työn­ha­ki­jan polku johtaisi yrityk­seen Y, joka hyödyn­tää työko­kei­lua, palk­ka­tu­kea jne. siten miten se on yrityk­sen voiton maksi­moin­nin kannalta hyödyl­li­sintä. Yritys X ja Y yhdessä maksi­moi­vat julki­sista vero­va­roista sekä työn­te­ki­jän työpa­nok­sesta koos­tu­van hyödyn. Työn­ha­ki­jan työsuhde keskey­tet­täi­siin vuoden sisällä ilman perus­teita. Tämä skenaa­rio olisi lail­lista.

Olen­naista jatkossa on, millä perus­tein ELY-keskuk­set ja TE-toimis­tot teke­vät hankin­nat ja mitkä asiat katso­taan tulok­siksi ja miten valvonta toteu­te­taan? Valvon­taan kannat­taa myös panos­taa, jotta epätar­koi­tuk­sen­mu­kai­seksi katsottu toiminta olisi este tule­ville hankin­ta­kil­pai­luille.

3. Monopolisoituminen/oligopolisoituminen
Koska hankin­ta­me­net­te­lyä sovel­le­taan palve­lun­tuot­ta­jien kilpai­lut­ta­mi­seksi, julki­nen sektori ulkois­taa osan kustan­nuk­sis­taan yksi­tyi­sille palve­lun­tuot­ta­jille. Jokai­seen kilpai­lu­tuk­seen osal­lis­tu­mi­sella on rahallinen/ajallinen kustan­nus. Näissä kilpai­lu­tuk­sissa teoreet­ti­sesti pärjää parem­min suurem­mat yksi­köt, joilla on vakaat ja riit­tä­vän laajat hankin­ta­pro­ses­sit turvaa­massa kassa­vir­taa. Pienet toimi­jat ajan mittaan toden­nä­köi­sesti tipah­ta­vat pois kilpai­lusta, ellei ELY-keskuk­silla tai TE-toimis­toilla ole erityistä intres­siä yllä­pi­tää pien­ten toimi­joi­den palve­lu­ket­juja. Toisaalta viran­omai­sil­le­kin on helpom­paa asioida isojen koko­nai­suuk­sien kanssa – ei pien­ten, koska ajal­li­sesti on helpompi käsi­tellä ja valvoa yhtä tarjousta monen sijaan.

Miten hankin­ta­me­net­te­lyssä turva­taan riit­tä­vän nopeat, käytän­nön­lä­hei­set ja kilpai­lua tuke­vat mene­tel­mät ja samalla turva­taan laaduk­kaat palve­lut? Onko lain­sää­tä­jällä tässä rooli vai jäte­täänkö vastuu pelkäs­tään hankin­noista vastaa­ville yksi­köille?

On vielä syytä vielä erik­seen painot­taa, että julki­nen hankin­ta­me­net­tely sisäl­tää aina piile­viä kustan­nuk­sia kaikille hankin­taan osal­lis­tu­ville tahoille, koska kilpai­lu­tuk­seen osal­lis­tu­mi­sesta ei makseta (voit­taja korjaa potin). Veron­mak­saja maksaa palve­lui­den hinnassa osan tästä kustan­nuk­sesta.

4. Asia­kas­tie­to­jen vuota­mi­sen riski julki­selta yksi­tyi­sille tahoille
Mikäli nykyi­set julki­set TE-hallin­non käyt­tä­mät uraoh­jaus­jär­jes­tel­mät tarjo­taan yksi­tyis­ten palve­lun­tuot­ta­jien käyt­töön, niin mitä siitä seuraa työt­tö­män asiak­kaan oikeus­tur­van kannalta?
Onko asiak­kaalla oikeus olla anta­matta tietoja yksi­tyi­sen tahon käyt­töön? Onko asiak­kaalla jatkossa oikeus tarkis­taa, mitä tietoja hänestä on kirjoi­tettu järjes­tel­mään? Voiko hän muut­taa hänestä kirjat­tuja tietoja?

Onko estetty sitä, että julki­sessa asia­kas­tie­to­jär­jes­tel­mässä olevia tietoja ei yhdis­tetä muihin yksi­tyi­siin tieto­kan­toi­hin tai ettei henki­lö­koh­tai­set tiedot muuten leviä tavalla, joka olisi asiak­kaan kannalta haital­lista?

Voivatko yksi­tyi­set palve­lun­tuot­ta­jat jatkossa esimer­kiksi yhdis­tää julki­sia sote-tietoja ja työl­li­syys­pal­ve­lu­tie­toja? Palve­lun­tar­jon­nan näkö­kul­masta tästä voi olla hyötyä palve­lun­saa­jalle, mutta henki­lö­tie­to­jen kannalta tässä saat­taa olla myös merkit­tä­viä riskejä työn­ha­ki­jan oikeus- ja perus­tur­van näkö­kul­masta. Tervey­del­li­sin ja sosi­aa­li­sin perus­tein työt­tö­mät saat­ta­vat olla entistä vaikeam­massa asemassa, jos esimer­kiksi yksi­tyi­set ja julki­set tieto­kan­nat sekoit­tu­vat. Voi olla, että jatkossa saa yksi­tyi­siltä palve­lun­tuot­ta­jilta heikom­paa palve­lua, kuin mitä olisi saanut ennen tieto­jen sekoit­tu­mista.

5. Kerman­kuo­rinta – työt­tö­mien syrjäyt­tä­mi­nen
Jos yksi­tyis­ten palve­lun­tuot­ta­jien tulos perus­tuu ainoas­taan siihen, että työpaikka löytyy avoi­milta työmark­ki­noilta, silloin asiak­kaat segmen­toi­daan tuotto-odotus­ten mukaan. Tämä johtaa ns. kerman­kuo­rin­taan, jolloin heikoim­massa asemassa olevilla työn­ha­ki­joilla on vaarana syrjäy­tyä.
Sääde­täänkö TE-toimis­toissa tai ELY-keskuk­sissa erik­seen palve­lu­hin­noista, jotta palve­lun­tuot­ta­jien kannat­taa järjes­tää palve­luita myös pitkä­ai­kais­työt­tö­mille tai muille vaikeassa työmark­kina-asemassa oleville työt­tö­mille? Jos ei, niin vaarana on, että työt­tö­miä syrjäy­te­tään nykyistä enem­män työl­li­syys­pal­ve­luissa.

6. Työl­li­syys­po­liit­ti­nen avus­tus ja yhdis­tys­ten rooli
Millä tavalla jatkossa turva­taan heikoim­massa työmark­kina-asemassa olevien työl­li­syys­pal­ve­lut, joille mark­ki­naeh­toi­set palve­lut eivät riitä tai auta? Onko kolman­nella sekto­rilla jatkossa roolia työl­li­syys­pal­ve­lui­den järjes­tä­jinä? Työl­li­syys­po­liit­ti­sen avus­tus on ollut erit­täin merkit­tävä työl­li­syys­pal­ve­luita järjes­tä­vien yhdis­tys­ten, säätiöi­den ja kuntien rahoi­tus­muoto. Jos sitä ei ole, tai muutoin ei huoleh­dita maakun­nissa riit­tä­västi työt­tö­mien yhden­ver­tai­suu­desta saada palve­luita, niin toden­nä­köi­sesti suurin osa työt­tö­mien yhdis­tyk­sistä jatkossa tarjoa­vat vain pieni­muo­toista työl­li­syys­toi­min­taa tai ei ollen­kaan. Vaikeim­massa asemassa oleville työt­tö­mille ei ole sitten mitään perä­lau­taa, johon nojau­tua.

7. Hyvien käytän­tö­jen jaka­mi­nen vaarassa sekä palve­lui­den laatu
Julki­sissa palve­luissa nouda­te­taan avoi­muutta ja hyvät käytän­nöt avataan. Yritys­lo­giikka on erilai­nen. Yritys­ten toimin­ta­mal­lien liike­sa­lai­suuk­sia ei haluta avata kilpai­li­joille. Mitä vaiku­tuk­sia tällä on palve­lui­den laatuun? Mitä vaiku­tuk­sia tällä on työt­tö­mien yhden­ver­tai­suu­teen? Mitkä ovat vaiku­tuk­set veron­mak­sa­jien näkö­kul­masta, kun julki­silla varoilla tuote­tut palve­lut ja palve­luista saadut hyvät käytän­nöt tulisi olla kaik­kien hyödyn­net­tä­vissä ja saavu­tet­ta­vissa?

Yhteen­ve­tona

Työt­tö­mien Keskus­jär­jestö pitää uudis­tusta huoles­tut­ta­vana. Se on syytä arvioida perus­teel­li­sesti. Tämä tulee viedä eteen­päin laajassa poliit­ti­sessa yhtei­sym­mär­ryk­sessä. Halu­taanko tosis­saan lähteä ”mikä-mikä maahan”, jossa julkis­ten ja yksi­tyis­ten roolit voivat mennä sekai­sin? Jos halu­taan edetä, niin on tärkeää kokeilla ensin, kuinka hyvin avau­tu­via mahdol­li­suuk­sia voidaan valvoa, ennen kuin lain sovel­ta­mi­sesta tulee ylei­nen käytäntö.

Ihmet­te­lemme myös, ettei lakie­si­tyk­sestä ole tehty perus­teel­li­sem­paa arviota, mitä vaiku­tuk­sia uudis­tuk­sella voi olla työt­tö­mien oikeus­tur­van näkö­kul­masta!

Pidämme tärkeänä, että toimeen­pa­noa seura­taan eten­kin työt­tö­mien yhden­ver­tai­suu­den ja oikeus­tur­van näkö­kul­masta. Veron­mak­sa­jien etu on syytä pitää mielessä toimin­taa sovel­let­taessa. On tärkeää seurata, saadaanko palve­lu­pro­ses­sien yksi­tyis­tä­mi­sellä yhtä laajat palve­lut kuin nyt. Mikä on työt­tö­mien koke­mus palve­lui­den laadusta, asia­kas­pro­ses­sin etene­mi­sestä ja yleen­sä­kin palve­lui­den saata­vuu­desta?

Jukka Haapa­koski
Toimin­nan­joh­taja
050 577 2580
jukka.haapakoski@tyottomat.fi