Julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden väliaikaista järjestämistä koskeva lainsäädäntö

Lausunto julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden väliaikaista järjestämistä koskevasta lainsäädännöstä

TEM/503/03.01.01/2018 TEM020:00/2018

Lausuntopyyntö; luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden väliaikaista järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi.

Työttömien Keskusjärjestö kiittää mahdollisuudesta ottaa kantaa työvoima- ja yrityspalveluiden väliaikaista järjestämistä koskevaan lainsäädäntöön.

Tällä lainsäädännöllä luodaan yksityisille palveluntuottajille uudet mahdollisuudet toimia työttömien työnhakijoiden palveluprosessin edistäjinä – tavalla jota ainoastaan julkinen valta on tähän mennessä toteuttanut. Varsinaisten palveluntuottajahankintojen tekeminen olisi kunkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja työ- ja elinkeinotoimiston harkinnassa. Hankintalakia sovellettaisiin hankintoihin. TE-toimistot vastaisivat myös jatkossa työttömien sanktioinnista.

Yksityisillä palveluntuottajilla olisi mahdollista jatkossa toteuttaa:

1) 2 luvun 4 -7 §:ssä tarkoitettuja työnhakijan palveluprosessiin liittyviä toimia;
2) 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja työnvälitys-palveluja;
3) 4 luvun 2 – 5 §:ssä tarkoitettuja asiantuntija-arviointeja, ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennusta ja koulutuskokeiluja sekä työkokeiluun ohjaamista;
4) 5 luvun 1 §:ssä ja 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua työvoimakoulutusta;
5) 8 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja yritystoiminnan kehittämispalveluja;
6) 1-5 kohdassa tarkoitettuihin verrattavia kohtuulliseksi katsottavia palveluja ja toimia.

Miksi yksityisille palveluntuottajille halutaan antaa julkinen rooli työttömän asiakaspalveluprosessissa? Mitä sillä saavutetaan? Mitä tällä menetetään?

Ymmärtääksemme jatkossa yksityiset palveluntuottajat työskentelevät samalla virkavastuulla kuin TE-toimiston virkailijat. On tärkeää kuitenkin huomioida palveluntuottajien erot. Yksityisten yritysten tehtävänä on maksimoida omistajan voitto ja julkisten palvelujen roolina on toimia yleisen hyvän eteen. Haasteena on, miten varmistetaan jatkossa, että yksityiset palveluntuottajat toimivat mahdollisimman paljon julkisen hyvän eteen, mahdollisimman pienellä verorasitteella heikentämättä työttömien oikeusturvaa. Onko ylipäätään tarkoituksenmukaista ohjata yhteisiä verovaroja yritysten tuloksen tekemiseen?

Alla on havaitsemiamme lain mahdollisuuksia ja riskejä.

Mahdollisuudet:

1. Palveluohjaus nopeutuu ja on joustava:
Yksityisen palveluntuottajan ei tarvitsisi jatkossa asioida TE-toimiston kanssa, kun se osana omaa järjestämäänsä palvelunprosessiaan sopii esimerkiksi työkokeilun järjestämisestä työttömän kanssa. Näin yksityiseltä palveluntuottajalta säästyy aikaa, kun sen ei tarvitse asioida TE-toimiston viranomaisten kanssa. Palvelunopeus on myös työttömän etu, koska työttömän ei tarvitse odottaa TE-viranomaisen päätöstä, koska palveluntuottaja on palveluprosessin omistaja ja päättää. Jos kaikki sujuu hyvin, tämä olisi uudistuksen merkittävin parannus ja hyöty.
Ongelmaa, jossa päätökset tulevat viiveellä voisi myös parantaa siten, että TE-toimistoihin palkataan riittävästi henkilökuntaa vastaamaan asiakastarpeisiin, ettei synny epätarkoituksenmukaisia viiveitä.

2. Asiakastietojärjestelmän ulkoistaminen yksityisille palveluntuottajille
Yhteinen julkinen asiakastietokanta on tärkeä, jottei palveluntuottajayrityksille keskity liikaa tietopääomaa. Jos palveluntuottajat omistaisivat myös palveluprosessijärjestelmän asiakastietoineen, syntyisi siitä suhteettomia monopoliasemahyötyjä. Nämä hyödyt kasaantuisivat hankintakierrosten toistuessa. Etenkin pitemmällä tähtäimellä ratkaisu saattaisi rapauttaa julkisen palvelujärjestelmän itsenäisyyden ja luoda riippuvuutta yksityisistä palveluntuottajista, jotka toimivat oligopolisoidussa markkinatilanteessa.

3. Palveluiden yhdistäminen asiakkaan kannalta tarkoituksenmukaiseksi kokonaisuudeksi
Osana maakunta/sote uudistusta palveluprosessin ulkoistaminen yksityisille palveluntuottajille voi jatkossa mahdollistaa uusien palvelukokonaisuuksien luomisen. Etenkin sosiaali- ja terveyspalveluiden, koulutuspalveluiden ja työllisyyspalveluiden rajapinnoissa voisi olla uudenlaisia mahdollisuuksia löytää työttömän työnhakijan kannalta uudenlaisia polkuja työllistymiselle.

4. Mahdollisuus työttömien yhdistyksille toimia palveluntuottajina
Työttömien yhdistyksiltä on leikattu työllisyyspoliittista avustusta ja palkkatukea. Uudistus voisi olla mahdollisuus työttömien yhdistyksille tarjota uudenlaisia palveluita etenkin pitkäaikaistyöttömille. Työttömien yhdistyksille on kertynyt ainutlaatuista asiantuntemusta, joka on kilpailuetu. Tämä edellyttää, että palveluhankinnoissa otetaan työttömien yhdenvertaisuus vakavasti ja luodaan markkinat myös työmarkkinoilla runsaasti tukea tarvitseville työttömille lakiuudistuksen tavoitteiden mukaisesti.

Riskit:

1. Uudistus uhkaa heikentää työttömien oikeusturvaa
Huolena on, miten käy, jos yksityinen palveluntuottaja ohjaa työttömän työkokeiluun, johon työtön ei mielestään ole sopiva esimerkiksi terveydellisistä syistä tai muista katsomistaan perusteista ja josta hän kieltäytyy tai jonka hän keskeyttää. Käykö niin, että yksityinen palveluntuottaja välittää tiedon TE-toimistolle, joka arvioi yksinkertaistettujen faktojen avulla, evätäänkö työnhakijan työttömyysturva vai ei? Onko TE-toimistoilla jatkossa käytettävissään kaikki tarpeelliset tiedot, kun päätetään työttömien oikeusturvasta ja toimeentulosta?

Koska TE-toimisto ei ole palveluohjausprosessissa asianomainen, on riski, että sillä ei ole yhtä kattavia tietoja asiakaspalvelukokonaisuudesta, kuin ennen.
Jos työtön valittaa päätöksestä, viivästyykö työnhakijan työttömyysturvan käsittely aiemmasta. Mitä ovat ne faktat, joita palveluntuottajan pitää tarjota TE-toimistoille, jos työtön valittaa työttömyysturvan eväämisestä johtuvasta päätöksestä? Viivästyvätkö käsittelyajat nykyisestä?

Onko perustuslain näkökulmasta oikein, että yksityinen palveluntuottaja on ohjausvastuussa palveluprosessista, joka voi johtaa työnhakijan karenssiin? Voiko yksityisellä palveluntuottajalle syntyä palveluiden tuottajana epäterve intressi vaikuttaa siten, että työttömälle tulee karenssi? Tällainen tilanne saattaisi syntyä, kun palveluntuottajan kannustimena on tulosvastuu. Palautetaanko työmarkkinoilla runsaasti tukea tarvitsevat asiakkaat TE-toimistoille, tai muutoin evätään palveluista. Tätä täytyy arvioida lakiesityksessä erittäin perusteellisesti!

Voi olla myös niin, että ei ole yritysten etu brändi- ja markkinointisyistä aiheuttaa työttömille työttömyysturvan epäämiseen johtavia päätöksiä palveluprosesseissa. Tämä voi johtaa entistä löperömpään työttömyysturvan tulkintaan, jossa työttömät, jotka ovat tosiasiallisesti muiden esim. sosiaali- tai terveyspalveluiden tarpeessa roikkuvat työttöminä työnhakijoina ja mitään ei tehdä heidän työkyvyn tai työllistymisen eteen.

Pelkkä riski siitä, että yksityinen yritys voisi käyttää julkista valtaa työttömän oikeusturvaa heikentävästi on jo saanut raivoisaa palautetta, kun Työttömien Keskusjärjestö on tehnyt asiasta kyselyn. Epäillään, että tämä johtaa ns. ”orjamarkkinoihin.”

2. Riskinä julkisia etuja maksimoivat palveluntuottajaketjut
Riskinä voi olla myös yksityiset palvelutuottajaketjut, jotka rakentavat palvelun maksimoimalla hyötynsä työttömän oikeusturvan ja veronmaksajien kustannuksella. Nyt esimerkiksi pitkäaikaistyöttömän voi palkata vuoden mittaisella koeajalla. Voisiko yksityiset voittoa tavoittelevat yritykset muodostaa eräänlaisen julkisia verovaroja hyödyntävän liukuhihnan, jossa pitkäaikaistyöttömiä ketjutetaan alle vuoden mittaisilla sopimuksilla työtehtäviin hyödyntäen kaikkia mahdollisia julkisia tukia? Ketjussa olisi eri osapuolia, jotka jakaisivat keskenään ketjun hyödyt.

Esimerkiksi yritys X toimisi työnvälityspalveluyrittäjänä saaden onnistuneesta polutuksesta avoimille markkinoille palkkion. Työnhakijan polku johtaisi yritykseen Y, joka hyödyntää työkokeilua, palkkatukea jne. siten miten se on yrityksen voiton maksimoinnin kannalta hyödyllisintä. Yritys X ja Y yhdessä maksimoivat julkisista verovaroista sekä työntekijän työpanoksesta koostuvan hyödyn. Työnhakijan työsuhde keskeytettäisiin vuoden sisällä ilman perusteita. Tämä skenaario olisi laillista.

Olennaista jatkossa on, millä perustein ELY-keskukset ja TE-toimistot tekevät hankinnat ja mitkä asiat katsotaan tuloksiksi ja miten valvonta toteutetaan? Valvontaan kannattaa myös panostaa, jotta epätarkoituksenmukaiseksi katsottu toiminta olisi este tuleville hankintakilpailuille.

3. Monopolisoituminen/oligopolisoituminen
Koska hankintamenettelyä sovelletaan palveluntuottajien kilpailuttamiseksi, julkinen sektori ulkoistaa osan kustannuksistaan yksityisille palveluntuottajille. Jokaiseen kilpailutukseen osallistumisella on rahallinen/ajallinen kustannus. Näissä kilpailutuksissa teoreettisesti pärjää paremmin suuremmat yksiköt, joilla on vakaat ja riittävän laajat hankintaprosessit turvaamassa kassavirtaa. Pienet toimijat ajan mittaan todennäköisesti tipahtavat pois kilpailusta, ellei ELY-keskuksilla tai TE-toimistoilla ole erityistä intressiä ylläpitää pienten toimijoiden palveluketjuja. Toisaalta viranomaisillekin on helpompaa asioida isojen kokonaisuuksien kanssa – ei pienten, koska ajallisesti on helpompi käsitellä ja valvoa yhtä tarjousta monen sijaan.

Miten hankintamenettelyssä turvataan riittävän nopeat, käytännönläheiset ja kilpailua tukevat menetelmät ja samalla turvataan laadukkaat palvelut? Onko lainsäätäjällä tässä rooli vai jätetäänkö vastuu pelkästään hankinnoista vastaaville yksiköille?

On vielä syytä vielä erikseen painottaa, että julkinen hankintamenettely sisältää aina piileviä kustannuksia kaikille hankintaan osallistuville tahoille, koska kilpailutukseen osallistumisesta ei makseta (voittaja korjaa potin). Veronmaksaja maksaa palveluiden hinnassa osan tästä kustannuksesta.

4. Asiakastietojen vuotamisen riski julkiselta yksityisille tahoille
Mikäli nykyiset julkiset TE-hallinnon käyttämät uraohjausjärjestelmät tarjotaan yksityisten palveluntuottajien käyttöön, niin mitä siitä seuraa työttömän asiakkaan oikeusturvan kannalta?
Onko asiakkaalla oikeus olla antamatta tietoja yksityisen tahon käyttöön? Onko asiakkaalla jatkossa oikeus tarkistaa, mitä tietoja hänestä on kirjoitettu järjestelmään? Voiko hän muuttaa hänestä kirjattuja tietoja?

Onko estetty sitä, että julkisessa asiakastietojärjestelmässä olevia tietoja ei yhdistetä muihin yksityisiin tietokantoihin tai ettei henkilökohtaiset tiedot muuten leviä tavalla, joka olisi asiakkaan kannalta haitallista?

Voivatko yksityiset palveluntuottajat jatkossa esimerkiksi yhdistää julkisia sote-tietoja ja työllisyyspalvelutietoja? Palveluntarjonnan näkökulmasta tästä voi olla hyötyä palvelunsaajalle, mutta henkilötietojen kannalta tässä saattaa olla myös merkittäviä riskejä työnhakijan oikeus- ja perusturvan näkökulmasta. Terveydellisin ja sosiaalisin perustein työttömät saattavat olla entistä vaikeammassa asemassa, jos esimerkiksi yksityiset ja julkiset tietokannat sekoittuvat. Voi olla, että jatkossa saa yksityisiltä palveluntuottajilta heikompaa palvelua, kuin mitä olisi saanut ennen tietojen sekoittumista.

5. Kermankuorinta – työttömien syrjäyttäminen
Jos yksityisten palveluntuottajien tulos perustuu ainoastaan siihen, että työpaikka löytyy avoimilta työmarkkinoilta, silloin asiakkaat segmentoidaan tuotto-odotusten mukaan. Tämä johtaa ns. kermankuorintaan, jolloin heikoimmassa asemassa olevilla työnhakijoilla on vaarana syrjäytyä.
Säädetäänkö TE-toimistoissa tai ELY-keskuksissa erikseen palveluhinnoista, jotta palveluntuottajien kannattaa järjestää palveluita myös pitkäaikaistyöttömille tai muille vaikeassa työmarkkina-asemassa oleville työttömille? Jos ei, niin vaarana on, että työttömiä syrjäytetään nykyistä enemmän työllisyyspalveluissa.

6. Työllisyyspoliittinen avustus ja yhdistysten rooli
Millä tavalla jatkossa turvataan heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien työllisyyspalvelut, joille markkinaehtoiset palvelut eivät riitä tai auta? Onko kolmannella sektorilla jatkossa roolia työllisyyspalveluiden järjestäjinä? Työllisyyspoliittisen avustus on ollut erittäin merkittävä työllisyyspalveluita järjestävien yhdistysten, säätiöiden ja kuntien rahoitusmuoto. Jos sitä ei ole, tai muutoin ei huolehdita maakunnissa riittävästi työttömien yhdenvertaisuudesta saada palveluita, niin todennäköisesti suurin osa työttömien yhdistyksistä jatkossa tarjoavat vain pienimuotoista työllisyystoimintaa tai ei ollenkaan. Vaikeimmassa asemassa oleville työttömille ei ole sitten mitään perälautaa, johon nojautua.

7. Hyvien käytäntöjen jakaminen vaarassa sekä palveluiden laatu
Julkisissa palveluissa noudatetaan avoimuutta ja hyvät käytännöt avataan. Yrityslogiikka on erilainen. Yritysten toimintamallien liikesalaisuuksia ei haluta avata kilpailijoille. Mitä vaikutuksia tällä on palveluiden laatuun? Mitä vaikutuksia tällä on työttömien yhdenvertaisuuteen? Mitkä ovat vaikutukset veronmaksajien näkökulmasta, kun julkisilla varoilla tuotetut palvelut ja palveluista saadut hyvät käytännöt tulisi olla kaikkien hyödynnettävissä ja saavutettavissa?

Yhteenvetona

Työttömien Keskusjärjestö pitää uudistusta huolestuttavana. Se on syytä arvioida perusteellisesti. Tämä tulee viedä eteenpäin laajassa poliittisessa yhteisymmärryksessä. Halutaanko tosissaan lähteä ”mikä-mikä maahan”, jossa julkisten ja yksityisten roolit voivat mennä sekaisin? Jos halutaan edetä, niin on tärkeää kokeilla ensin, kuinka hyvin avautuvia mahdollisuuksia voidaan valvoa, ennen kuin lain soveltamisesta tulee yleinen käytäntö.

Ihmettelemme myös, ettei lakiesityksestä ole tehty perusteellisempaa arviota, mitä vaikutuksia uudistuksella voi olla työttömien oikeusturvan näkökulmasta!

Pidämme tärkeänä, että toimeenpanoa seurataan etenkin työttömien yhdenvertaisuuden ja oikeusturvan näkökulmasta. Veronmaksajien etu on syytä pitää mielessä toimintaa sovellettaessa. On tärkeää seurata, saadaanko palveluprosessien yksityistämisellä yhtä laajat palvelut kuin nyt. Mikä on työttömien kokemus palveluiden laadusta, asiakasprosessin etenemisestä ja yleensäkin palveluiden saatavuudesta?

Jukka Haapakoski
Toiminnanjohtaja
050 577 2580
jukka.haapakoski@tyottomat.fi